图为位于福州的一处黑臭水体，2017年开始采取PPP打包的方式进行治理，如今环境得到了显著改善。 

2014年~2017年，PPP模式经历了高速发展阶段

2017年下半年，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》，对于一些不符合规范或不适合采用PPP方式的项目进行清理

2018年，PPP模式进行了深度调整

2018年下半年，环保行业企业债务违约风险加大

2019年，PPP模式将进入规范发展的新阶段

今年3月7日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，要求：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

“落实民间投资支持政策，有序推进政府和社会资本合作”被写入今年的政府工作报告。大岳咨询总经理金永祥发现，去年的政府工作报告没有提及PPP，今年被提及，意味着PPP模式进一步受到了政策支持。

回顾2017年PPP项目规范以来，环保行业曾受到较大影响，导致不少环保PPP 中标“大户”陷入财务困境。不少业内人士曾一度对PPP模式持反对态度。但金永祥认为，PPP模式培养了一大批国内环保企业，推动了环保产业的发展，解决了我国不少环境问题。

“近两年来，如果没有PPP模式，环保行业可能也不会有如此快速的发展。”首创股份总经理杨斌坦言，但是希望在三五年内还清过去几十年的环境欠账，对PPP模式寄于过高的期望也是不科学、不专业的。

今年两会期间，由全国工商联环境商会报送的《关于保障环保PPP项目稳定开展的提案》（以下简称《提案》），以全国工商联团体提案形式提交全国政协会议，针对环境基础设施领域存在的问题，建言献策。

环境领域PPP项目屡受影响

不少项目被叫停，环保产业PPP市场规模缩小，环保PPP 中标“大户”陷入财务困境

“2014年~2017年，PPP模式经历了高速发展阶段；2018年，PPP模式进行了深度调整；2019年，这一模式将进入规范发展的新阶段。”金永祥认为。

在环境基础设施领域，PPP项目建设热潮也从2014年开始，2017年出现退潮。

2017年下半年规范性政策紧密出台，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》（财金［2017］92号），加强了PPP项目的规范化运行，对于一些不符合规范或不适合采用PPP方式的项目进行清理，防止PPP异化为地方融资平台，遏制地方政府隐性债务增量，环境基础设施建设领域也面临着调整和挑战。

《提案》提出，在监管趋严背景下，许多财政承受能力有限的地方政府叫停PPP项目。有的地方政府观望中央政策导向，要求政府投资类所有续建及未开工建设项目一律停止施工建设，现金流少，缺少经营性质的PPP项目受到严格限制，以防范化解政府债务风险。一批单项污泥、污水垃圾处理环保项目被清理或暂停。

上述情况带来的影响在环保行业中迅速显现，环保产业PPP市场规模缩小、增速下滑。据统计，从PPP项目清库以来，2017年第二季度至2018年8月底，财政部PPP项目库出库环保项目约1873个。环境基础设施领域开始结构性调整和转型升级，新增项目数量下降、增速放缓，产业细分领域出现结构性产能过剩。

加之金融降杠杆稳杠杆，导致许多环保PPP中标“大户”陷入财务困境。《提案》指出，一方面，2018年下半年环保行业企业债务违约风险加大，融资渠道全面萎缩，金融机构对于PPP项目贷款融资谨慎评估，政府付费类、可行性缺口补助PPP项目融资难度加大，融资成本涨至5年贷款基准利率上浮10%~30%左右，许多进入建设期和运营期的项目呈现难以为继的态势。

另一方面，一些地方财政支出管理能力不足，造成环保项目拖欠应收账款数额居高不下。杨斌表示，地方政府作为PPP模式的重要参与方，履约意识和履约能力急需提高，这也是直接影响企业参与积极性的因素。

金永祥关注到，今年的政府工作报告中，“适当降低基础设施等项目资本金比例”、“政府要带头讲诚信守契约”等提法，都对推动PPP模式是重大利好。

此外，今年3月7日，财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出了最新要求，对地方政府财政支出在项目中的占比进行了严格规定。其中包括：财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目；建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

怎么扎实推进PPP规范发展？

加强地方政府信用体系建设，加大信息披露力度，建立黑名单，并与中央财政转移支付挂钩，降低地方政府违约毁约风险等

记者了解到，刚出台的《实施意见》从牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施、加强项目规范管理等5个方面，更加明确地提出了推进PPP规范发展的有关具体要求。“《实施意见》的出台表明了国家的目的是切实防控地方政府隐性债务风险，扎实推进PPP规范发展。”金永祥认为。

其中，环境基础设施领域也将受益。《实施意见》提出，优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

为引导我国环境领域PPP模式的健康发展，实现环保行业的稳健增长，《提案》建议：

第一，加强地方政府信用体系建设。建议加大信息披露力度，建立黑名单，并与中央财政转移支付挂钩，降低地方政府违约毁约风险，以督促履行公共服务责任。对于违约毁约而侵犯合作方合法权益的行为，在地方主管领导干部绩效考评中应统筹考虑。完善PPP合同终止和回购补偿机制，建立政府PPP违约担保基金，由于法律政策变动而终止项目或不支付合法收益，社会资本可以通过有效的投诉、赔偿和救济渠道维护应得权益。

第二，完善绿色金融政策支持环保项目建设。保障已签约和开工的PPP 项目的正常运作，满足合理融资需求。落实多部委关于鼓励运用PPP模式盘活存量资产的相关政策，拓展与PPP项目周期性匹配的直接融资方式，加快PPP资产证券化和PPP项目专项债的实施。

第三，适度提升地方政府环境服务供给能力。按照国务院办公厅《保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发［2018］101号）要求，应着力补齐我国生态环保领域短板，保持有效投资力度。财政部应指导地方政府精准把握控制地方债务的政策导向，避免“一刀切”叫停PPP项目的简单化做法，防止人为导致违约风险。污水垃圾处理属于公共服务领域，市场化程度较高，地方政府负有环境保护主体责任和义务，应保障合理再投资和优质环保项目的建设需求。

“去年部分环保企业陷入财务困境与盲目扩张关系很大。”杨斌还建议，环保企业在参与PPP项目时，一定要有理性判断，把好项目的质量关。

金永祥也持相同观点，未来要高质量建设PPP项目，这与经济高质量发展的思路是一致的。